预算执行审计应强化绩效理念

    建立公共财政制度需要对政府的职权范围和功能进行结构性的重大调整，实行部门预算制度就是这种调整在政府部门事权和财权新型结合关系方面的具体体现。由于政府行政尚未科学引入政府绩效的理念，因此在政府部门预算执行审计中应及早全面推行绩效审计，对促进绩效理财，具有很强的现实意义。 
    一、预算分配管理中影响绩效的主要问题 
    目前政府部门执行的是以预算经费收支为主要内容、以收付实现制为会计基础的财会制度。从审计结果看，由于预算管理体制还不够成熟，期望通过预算编制及预算控制来推进提高财政资金支出效益的初衷还难以实现。 
    (一)预算编制不细，缺乏指导性 
    1、脱离行政职责和事业发展的实际需求。由于财政短期实际可供财力往往与预算单位的主客观需求存在明显差距，致使预算编制和批复的落差较大，促使预算单位在编制预算时未能把预算计划和本单位业务发展的中、短期事业目标统筹考虑，没有完全做到根据部门单位正常运转和事业发展的不同需求来编制和使用预算资金，使得分配的预算资金在有些部门“过剩”，而在有些部门“失血”。 
    2、基数确定不尽规范。首先是编制依据不统一。财政部门对不同单位采取不同的定员定额标准和基数增长比例，造成部门间经费水平的人为差异。一些根据国家规定需确保年度经费增长比例的先导行业和基础部门，缺乏科学细致的具体用款计划和相配套的投资建设项目，造成硬指标软执行的现象。其次是巨额项目经费以追加形式下拨，不仅削弱了年初预算编制的严肃性、完整性和科学性，也造成部分项目资金在年初公用经费和年中追加经费之间的重复安排。最后是各类预算资金未整合安排。由于财政部门对预算内外资金实行不同的管理模式，并将预算单位的支出额度与行政事业性收费指标挂钩，使得预算单位在预算执行过程中仍然将预算内、外资金区别对待和管理，没有将所有来源形成的资金作为统一的部门综合预算来实施一体化安排。 
    3、没有细化预算指标，难以在支出结构上考核绩效。对政府部门的绩效考核主要是针对部门财务收支结果和业务工作成果两个目标体系及其内在的结合，而粗放式的预算指标体系和管理模式，难以确切提供对部门预算执行结果和部门工作业绩进行对照衡量所需的详实依据。特别是差额预算单位，财政对既定的预算指标实行总额包干，不再对细化预算提出明确的要求。一些单位自编自调支出预算，失去了预算制度对于引导和控制资金专款专用和节约使用的积极意义，损失浪费再所难免，且无从考核和落实责任。 
    (二)预算执行不严，缺乏严肃性 
    目前预算执行中比较粗放的环节主要表现在以下几个方面。一是有些项目经费财政部门缺乏追踪问效，一些预算单位盲目上项目争盘子，项目资金到账后迟迟未执行或者被擅自改变用途，大量专款结余被截留，出现了财政投入越多损失浪费也就越多的现象。二是一些未纳入部门预算的条线下拨单项经费或争取到其他来源的经费，其分配使用缺乏预算牵制，具有较大的自主性和随意性。三是一级预算单位经费支出向下属差额预算单位或自收自支单位转移，通过以拨代支或者委托下属单位具体执行项目支出预算的方式，将支出明细都转移到下属单位反映，逃避了预算监控。四是利用单位内部工会、学会、协会等社团组织或者外部有利益关联的经济实体转移资金，直接将部分收支事项通过工会、学会或关联单位核算和反映。此外，由于预算单位分别以收付实现制为基础编制决算报表和权责发生制为基础编制会计报表，形成年度决算报表和会计报表“两张皮”现象，不利于真实完整地反映出当年预算收支的实际状况。 
    (三)预算监督不力，缺乏约束性 
    除人大对政府预算执行和决算进行审查外，日常对政府部门预算执行负有监督职责的是财政部门和审计部门。财政部门从预算编制到决算汇总全过程地参与了各个部门预算执行的始终，其监督职能寓藏于预算管理环节，往往是重视预算安排而弱化预算监督，严拨款管理轻用款管理。审计部门由于任务和力量所限也难以对整个庞大的政府部门预算执行过程和结果进行全面审计，因此对部门预算执行的监督还难以到位。 
    二、部门预算执行审计应强化绩效理念 
    (一)开展绩效审计有利于完善部门预算机制、促进领导干部更好履行经济责任 
    现行部门预算审计，往往跳跃对预算编制的审查。即一方面是部门预算编制结果也就是执行的预算计划没有纳入审计监督范围，另一方面是部门决算审计结果难以对下年度预算编制计划发挥直接影响。同时，在政府部门编报预算和财政部门审批拨款的双向过程中，审计部门往往只是偏重于对政府部门执行预算的结果情况单向发表审计意见，而对于财政部门在安排预算和拨付经费方面未能足够发表审计意见。目前广泛开展的政府部门领导干部任期经济责任审计，在制度上把对法人行为的监督与对个人承担的责任连接了起来，但是由于领导干部经济责任远比部门单位财务运行状况宽泛得多，使得建立在对部门预算执行和其他财务收支检查基础上的审计结论难以支撑起对领导干部经济责任的完整评价。绩效审计并不淡化审计的监督职能，而是一种更有效的高层次监督模式。对政府部门预算资金开展绩效审计，不仅把预算编制和执行的不同主体和各个环节都纳入了审计范围，而且把政府部门履行职责目标和资金使用效果有机结合了起来，既能起到对财政部门和预算执行部门双向规范的作用，又把资金的投入、消耗与产生的效果联系了起来，体现了政府部门事权和财权的集合成效。把绩效理念纳入经济责任审计之后，领导干部经济责任的内涵便拓展到以资金为依托和后盾的事业目标的实现和发展成果上来，以利于对领导干部经济责任更客观、综合地作出评价。 

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