六是项目效益综合性。农业综合开发项目一般以改善农业基础设施为主，因此决定了它不是立竿见影的“短、平、快”项目，它的效益具有长期性的特点。效益审计评价时应该把项目效益的长期性与每年使用效益的短期性结合起来、把投资后的经济效益与带动农民增收的社会效益结合起来、把当前效益与造福后代的环保效益结合起来。有时一个项目的完成不一定效益明显，它的效益的发挥可能要与其它措施配套才能显现，因此，要正确处理好长期效益与短期效益、隐性效益与显性效益的矛盾。如土地治理项目是以小型农田水利、道路整治、田间林网、农机配备、科技推广等为主的，它的经济效益将长期发挥作用，而多种经营项目一般见效要快得多；另外，农业产业化项目大多是龙头企业，龙头带动作用强，不论企业自身效益如何，它带动农民增收的效益是很明显的。所以，项目的效益如何要综合考虑各方面因素进行合理评价。

 

　　以上是审计时应该把握的六个重点环节，由于上级项目管理部门对项目管理、验收越来越严格，如果不深查细究，一般都会出现大的违法违纪不多、小的违规操作不少、基本都能过关的现象。但是，若从效益审计的准确评价角度讲，对一些相对隐性的难点必须深查细究，避免出现以下情况。

 

　　一是工程招标“瞒天过海”。农业综合开发项目土建工程实施招投标制以来，对于规范农业综合开发投资管理机制，确保项目建设质量，提高项目的科学管理水平发挥了重要作用。但是多年来，农业综合开发项目土建工程，大多由项目所在乡镇单位中标后承建，招标的范围不够广泛。虽然招投标的程序看起来比较规范，但实际常常出现 “三保一”、“四保一” 等串标现象。一方面项目乡镇由于利益的驱使，常以种种借口排斥外来投标者，给业主施加压力。如农民筹资投劳难完成、农民田间地头开沟挖渠难协调、只要本乡镇中标这些问题就好解决等等，有的甚至明言，本镇以外的中了标我也叫他没法干。于是容易出现各乡镇之间互相帮忙，相互陪标，各得其所。甚至有的干脆一家做几家标，保证自家中标，其他家盖章、出面，煞有介事，天衣无缝。这样，你干你的工程、我干我的工程，没有工程干的吃“喜面”，皆大欢喜。而从招投标过程来看，一切程序不少，开标时，有纪检、审计、甚至公证部门参加，手续完备，程序合法，中标的欢喜，未中的不忧。达到了“领导满意、业主满意、投标者满意、陪标者也满意”，实际上有关监督部门只看到开标过程的合法，并不知道开标前的形成过程。于是，公开、公平、公正只剩下了“公开”。针对上述可能出现的问题，审计部门在年初确定农发项目效益审计时，就要提前做好准备，在工程招投标前就要介入，做好审计调查。对标底要严格保密，对泄密者要追究责任。对相互串标等舞弊行为，一经发现，全部取消投标资格，对今后投标也要作出限制。

 

　　二是工程监理“虚挂羊头”。工程监理活动主要体现在工程建设的施工阶段。监理审计的目的是促进监理单位充分履行职责、发挥其在保证工程进度和质量以及控制投资成本等方面的作用。审计工程监理时，不能只看监理手续是否齐备，档案是否完整合规，因为要想通过验收，这些必须达标。效益审计时要用审计人的独特眼光，审查监理是否真实可靠，监理人员是否监理到位，查看是否有一明一暗双合同。因为农业综合开发项目面广量大，具有体量小和分散的特点，监理人员少则难以顾及，大多还是水利站工程员自己监理，这样在监理费的分配上就很可能另有说法，监理的作用就会打折。审计时要通过审计调查，发现隐情，防止业主与监理机构在监理费分成上做交易。在监理方式上还要防止水利站自干自监、业主找有资质的监理人员签办手续的现象发生。另一方面，也不能只重工程质量监理、轻投资控制监理。在审计项目监理合同时，应增加要求监理单位强化投资控制的相应条款。通过对监理的审计，既可保证工程质量，又可预防在监理费上的舞弊行为。

 

　　三是筹资投劳“无中生有”。项目工程中农民自筹资金的落实一直是个难题。项目计划中农民需要用于完成工程配套的土方任务所需的投工投劳在经济薄弱地区往往成为一句空话，这也是项目乡镇竭力不让外乡人中标的原因之一。如果本乡镇中标，就可以凭借行政干预，把筹资投劳直接转嫁到施工方，使施工方加大了成本。中标方虽然是“哑巴吃黄连——有苦难言”，但实际上也是“周瑜打黄盖——一个愿打，一个愿挨”，少挣钱总比不挣钱好。这在一定程度上也会影响施工质量。因此，在效益审计时，要按照《国家农业综合开发农民筹资投劳管理规定（试行）》中“自愿互利、注重实效、控制标准、严格规范”和“谁受益、谁负担”的原则，严格区分加重农民负担与农民自愿筹资投劳改善自己生产生活条件的政策界线。乡镇政府在向县级农发办事机构提出项目立项申请前，必须经村民委员会采取民主方式征求农民自愿筹资投劳的意见，并出具相关证明。审计部门要想弄清楚情况，必须深入村庄农户，实际调查了解。

 

　　四是农林措施“指鹿为马”。农业综合开发土地治理项目以中低产田改造为重点，坚持山水田林路综合治理，讲究的是“田成方、林成网、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”，因而除水利措施外，还有农业、林业、科技、农机等非工程措施。非工程措施的主要内容有土壤改良、良种和农机补贴、新建农田防护林网和机耕路、农业仪器采购、科技示范和技术培训等。资金量约占全部项目的20％以上。其部分内容实施情况常常难以核查。审计这部分时，不能只看手续是否完备，要深入调查取证。如平整、深翻土地以及增施有机肥，只看机械费和肥料购置发票，很难辨别项目实施的真伪；又如虚构科技培训措施，编造培训人员名单，甚至将招待费放在科技培训、示范推广费中列支，有的编造农机、良种补贴发放名单，这些如不调查核实，很容易被蒙混过关；再如机耕路、防护林、农机具和仪器设备等，验收或审计时“指鹿为马”现象时有发生，在一些地方已成为套取农业综合开发财政资金的手段之一。对此，审计部门在效益审计时，除了建议有关部门加强管理、集中采购、从严查处外，还要创新监督手段，改变传统的事后监督方式，对农业综合开发非工程措施实行跟踪审计，及时发现非工程措施实施中的违纪违规行为。对已完成的内容，广泛调查取证，一但查出虚报冒领，坚决曝光，绝不姑息迁就。

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