一、现行审计管理体制带有浓重的计划经济时期的色彩，面对全新的市场经济体制，已经凸显出其历史的局限性

 

　　人员、经费和审计业务的运作，是审计管理体制中的重要组成部分。新中国审计仅有“二十岁”，现行的审计管理体制产生于20世纪80年代。当时我国处于改革开放之初，经济领域中计划经济占据主导地位，顺应计划经济而形成的管理体制自然也占据着主导地位。20年来，我国经济领域改革开放力度大，变化快，市场经济体制已基本确立，在这种情况下，带有浓重计划经济色彩的“条块结合，以块块管理为主”的现行审计管理体制，已明显不适应新阶段、新形势发展的要求。

 

　　（一）现行审计管理体制制约着审计干部队伍的建设，使得基层审计机关人才资源配置不尽合理。现行审计管理体制，实际是一种“条块结合、以块块管理为主”（即以地方政府管理为主）的管理体制。在这种管理体制下，基层审计机关在人员进出、人才培养、人员流动等方面，完全受制于当地的党委和政府。一旦审计规律未被地方党委和政府重视或重视不够，势必影响到一地的审计干部队伍建设。据笔者所知，有的市县经济运行总量并不大，但审计干部队伍却十分庞大；而有的市县经济运行总量很大，但审计干部队伍却势单力薄，甚至有的县十多年未调入过审计业务人员，审计干部数量少，年龄老，暮气有余、朝气不足的问题日渐突出，“人、法、技”建设落不到实处，提升审计质量也成为一句空话。这都说明，现行的审计管理体制，在审计干部队伍的管理方面仍然拘泥于计划经济条件下的管理方式，不符合市场经济的发展规律，与新阶段、新形势、新任务是极不适应的。

 

　　（二）现行审计管理体制使得基层审计经费依赖于地方财政，很大程度上影响了审计项目质量的提升。干事总是要花钱的，甚至很多事情办得好坏是与投入成正比的。审计是一项专业性很强的工作，每个审计项目的完成，都要付出相应的审计成本。尽管《审计法》明确规定：地方审计机关的业务经费应列入同级财政预算，但在审计实践中，基层审计机关的业务经费未列入财政预算已是一个普遍现象。造成这一现象的主要原因有三条：一是基层审计机关的年度审计任务不均衡，甚至经常在年度审计计划之外还会新增审计项目任务。这种审计项目的不确定性，使得地方财政很难精确估算审计业务经费的支出额度。二是地方财政的财力状况差异很大，财力差的地方政府，舍不得为审计付出较大的投入。三是一些地方的领导干部对审计工作特别是审计的处理处罚存在着认识上的偏差，片面地依据审计机关的处理处罚及上交财政的罚没收入来确定对审计机关的投入额度。这一方面导致审计经费的忽多忽少；另一方面也使审计机关不得不顾及与地方财政的相互关系，尤其是在“同级审”及其延伸审计中委曲求全，甚至遮挡掩饰，进而影响到审计质量的提升和审计执法的原则性。

 

　　（三）现行审计管理体制凝固了基层审计机关与当地被审计对象及当地政府的相互关系，使得审计的综合监督职能大打折扣。独立性是审计监督的本质特征。现行的以“块块管理为主”的审计人事管理机制，表象上看审计监督是独立的，实际上审计人员的审计行为又不是十分超脱的。其一，基层审计干部在总的生活和工作环境上不超脱。基层审计干部多是土生土长，现行的人事管理机制更决定了他们终身不离本土。他们在现实生活中实际工作中乃至离职离岗退休后，不仅个人要与当地人、当地政府终身相处，而且家庭成员也要与当地人、当地政府终身相处，生活、工作、家庭各方面都与当地有着千丝万缕的密不可分的联系。这种总体的生活、工作环境，迫使基层审计干部不得不谨慎处理个人的每一次、每一个审计行为，稍有不慎，不但会影响到个人的方方面面，或许还会影响到家庭成员的方方面面。这种谨慎，多数情况下是正确的、必需的，但确实不能排除有些人有些时候或有些具体项目上是“松动原则”的。其二，基层审计机关与被审计对象的关系相处上不超脱。基层审计机关与经常接触的被审计单位多系平级关系，同受当地政府的直接领导，类似于一个家庭中的“兄弟姐妹”关系；如果要搞地方政府的财政预算执行审计，实际上又等于是在审计管辖自己的地方政府，这又类似于一个家庭中的“儿子与老子”的关系。在现实的社会环境中，我们稍微比照一下和睦家庭中各成员的关系相处，便可知晓基层审计机关与被审计对象在关系相处上的“作难”情况。“作难”就是不超脱，不超脱又何以提升审计质量？其三，基层审计机关在处理处罚上也不超脱。审计是一种独立的执法行为，执法必然要处理处罚，处理处罚的目的是维护国家的法律法规。然而，由于目前基层审计机关隶属地方政府的“块块”管理，直接对地方行政长官负责，所从事的又都是地方政府的委托审计，这就使得它的处理处罚不可避免地要受到行政干预。例如：审计机关揭露财政问题，实际等于在揭露县长、主管副县长的问题；处理处罚财政实际是在惩戒县长、主管副县长；财政存在的问题越多，越说明县长、主管副县长监管不力，未负到责任。这种情况下，出现行政干预就在所难免。而审计一旦揉进了“行政干预”，执法力度势必减弱？

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